Una spiegazione di Gerardo Marletto
Docente di economia applicata e
esperto di regolazione di servizi pubblici


Prima di affrontare  testo della direttiva comunitaria (disponibile in molti siti internet ad esempio:
http://www.fpcgil.it/internaz/Serv_Int_gen/Dirett_serv_merc_interno_com2004.pdf)
 È forse  opportuno conoscere  alcune termnini specifici, per esempio cosa debba interdersi  liberalizzazione.
Di seguito alcune premesse e un analisi della direttiva e dei suoi effetti sui cittadini.
 
1.1. Produzione libera e produzione sottoposta a intervento dello stato

La produzione di beni e servizi può essere libera: in questo caso sono i
produttori a stabilire quantità, qualità e prezzo e, sopratutto, a decidere
se produrre o meno il servizio.
Due sono i vincoli cui sono sottoposti i produttori: le scelte dei
consumatori e le norme generali (ad esempio quelle del codice civile e
penale, quelle sanitarie per il settore alimentare, quelle sulla sicurezza
per il settore del trasporto, ecc.).
Completamente diverso è il caso in cui la decisione di produrre un bene o un
servizio e di stabilirne quantità, qualità e prezzo è presa dallo stato (per
stato qui si intende qualsiasi amministrazione pubblica). Questo intervento
dello stato è spesso accompagnato da un'esclusiva (cioè dalla costituzione
di un monopolio legale): nessuno può produrre quel bene o quel servizio se
non lo stato (o un'impresa - pubblica o privata - delegata dallo stato). In
altri casi è consentito che altri producano il bene o il servizio oltre
allo stato; è però sempre lo stato a fissare con proprie regole le modalità
di produzione e ad autorizzare l'attività degli altri produttori.
La facoltà dello stato di intervenire così pesantemente nelle attività
produttive è presa con un atto normativo o amministrativo ed è motivata da
ragioni di interesse generale.
Sono di questo tipo le attività istituzionali: la difesa, la giustizia, la
sicurezza interna. A queste si sono affiancate le attività di natura
sociale: l'istruzione, la sanità, la previdenza, l'assistenza. Anche
attività più spiccatamente economiche sono state sottoposte ad un intervento
rilevante dello stato: l'energia, il trasporto, l'acqua, le
telecomunicazioni.
La decisione di mantenere libera o di sottoporre a intervento statale la
produzione di un bene o di un servizio è squisitamente politica e
fortemenete condizionata dalle condizioni storiche, sociali e culturali. A
nulla hanno portato i tentativi di alcuni economisti di stabilire con
criteri oggettivi e neutrali quali debbano essere i beni e servizi liberi e
quelli sottoposti all'intervento dello stato.

1.2. La liberalizzazione

La storia economica degli ultimi 150 anni - e in particolare del trentennio
successivo alla seconda guerra mondiale - ha visto una graduale riduzione
dell'area delle produzioni libere ed un complementare aumento delle
produzioni sottoposte a intervento dello stato. Si tratta di un processo che
è stato accompagnato da rilevanti azioni di nazionalizzazione di produttori
privati; in Italia si può citare ad esempio: all'inizio del XX° secolo, la
municipalizzazione dei servizi locali di trasporti, energia, acqua; negli
anni '60, la nazionalizzazione delle compagnie elettriche private e la
creazione dell'Enel; in tempi più recenti, persino lo scioglimento delle
mutue di categoria e la creazione dell'attuale servizio sanitario nazionale.
E' con la fine degli anni '70 e poi in misura dirompente negli anni '80 che
prende piede il processo opposto; a partire dagli USA di Reagan e dal Regno
Unito della Thatcher, in un numero crescente di beni e di servizi vengono
eliminate le norme che impongono l'intervento pubblicio nella produzione. Si
realizza cioè il processo di liberalizzazione: far tornare libera la
produzione di beni e servizi che prima erano sottoposti ad una forte azione
pubblica.
Si tratta di un processo che parte dai settori a più forte connotazione
economica (telecomunicazioni, energia, trasporti), ma si estende anche a
settori sociali (l'istruzione, la sanità, la previdenza, l'assistenza) per
arrivare a lambire anche attività istituzionali come la difesa e la
sicurezza. Questo processo è stato accompagnato da rilevanti azioni di
privatizzazione di imprese pubbliche; queste hanno interessato
prevalentemente gli stati europei (il Regno Unito innanzitutto, ma con
l'Italia in una posizione di assoluto rilievo). Negli USA infatti l'azione
pubblica era stata costruita attraverso la pesante regolazione amminstrativa
(regulation) di imprese private, quasi sempre in monopolio (ed è per questo
che in questo paese la liberalizzazione prende il nome di deregulation).
Se da un punto di vista formale è vero che liberalizzazione e
privatizzazione sono due processi distinti, nella realtà occorre tenere
conto che nel momento in cui si procede alla liberalizzazione (quindi quel
bene e quel servizio verranno prodotti anche da altre imprese private) e ci
si trova in fasi di restrizione del bilancio pubblico - come sono quelle
attuali - (e quindi diventa necessario aumentare le entrate, specie quelle
in conto capitale) per lo stato diventa conveniente privatizzare le imprese
pubbliche. In questo senso è corretto sostenere che liberalizzazione e
privatizzazione sono due facce della stessa medaglia: se si liberalizza
viene meno infatti la ragione e la convenienza di mantenere un'impresa
pubblica.
Va detto infine che - non per pedanteria, ma perchè è emerso anche questo
nella polemica di questi giorni - il liberismo è a favore della
liberalizzazione. Il liberismo (in inglese liberalism e in francese
liberalisme) sono infatti per la riduzione al minimo dell'azione dello stato
e per rendere massima l'area della produzioni libere. La liberalizzazione è
lo strumento col quale i liberisti puntano a restaurare condizioni di
predominio per i liberi produttori, a svantaggio di quello che gli stati
avevano nel tempo creato.

1.3. Libera circolazione e liberalizzazione in Europa: dov'è il trucco?

L'Unione europea - e prima ancora il Mercato economico europeo e la Comunità
economica europea - prevedono nelle proprie fondamenta normative
(rintracciabili negli statuti) l'obiettivo della creazione di un unico
mercato che ricomprenda tutti gli stati membri. Elemento costitutivo di
questo mercato europeo è la libera circolazione delle persone, delle merci e
dei servizi, nonchè la liberta di stabilimento delle imprese (che non
sarebbe altro che la libera circolazione delle imprese).
Nella scrittura delle norme per la creazione di un mercato europeo e di
quelle per la libera circolazione ha pesato molto la cultura dei funzionari
comunitari fortemente connotata in senso liberista. Con l'obiettivo della
creazione del mercato e della libera circolazione, si sono infatti
introdotte norme sempre più estese e sempre più stringenti per creare un
mercato libero e concorrenziale: dove cioè - detto in termini meno
criptici - diventano via via sempre più difficili, se non impossibili, gli
interventi che consentono agli stati di intervenire nella produzione di
servizi (come ad esempio le limitazioni imposte ai produttori e la creazione
di monopoli).
Detto in estrema sintesi e facendo violenza a molti importanti argomenti di
dettaglio: l'azione per la creazione di un mercato unico europeo diventa
anche un 'azione che condiziona pesantemente (e limita) la libertà degli
stati di decidere quali beni e servizi debbano essere prodotti liberamente e
quali invece debbano essere sottoposti ad un'azione statale. La questione è
particolarmente rilevante anche perchè la produzione normativa europea è
ancora frutto di un'azione intergovernativa (su mandato cioè dei poteri
esecutivi), mentre negli stati e nelle altre autonomie locali le decisioni
vengono prese dal potere legislativo sulla base di un mandato popolare.
In modo subdolo e sostanzialmente non democratico, la creazione del
mercato europeo diventa così interferenza nell'assetto politico, sociale e
culturale che i cittadini europei hanno voluto darsi a livello locale e
nazionale. (E' bene ripetere invece che proprio sulle questioni di livello
europeo i cittadini europei non possono ancora esprimersi direttamente.
Possono eleggere un Parlamento che però ha solo una parte del potere
legislativo, dato che le altri parti del potere legislativo e tutto il
potere esecutivo sono espressi dai governi nazionali, direttamente nel
Consiglio d'Europa e indirettamente nella Commissione europea).
Sia detto infine per completezza: tutto quanto qui detto si applica anche
alle norme che il WTO propone per "aprire" i mercati nazionali e creare un
mercato mondiale dei beni e dei servizi. Anche in questo caso con la scusa
della libera circolazione si obbligano i singoli stati ad avviare processi
di liberalizzazione, anche in settori importanti come quelli dei servizi
economici e sociali.

2. La direttiva Bolkestein

2.1. Una direttiva liberista
La proposta di direttiva "Bolkestein" riguarda "i servizi nel mercato
interno"; più esattamente, come regita l'oggetto della direttiva nell'art.1:
"l'esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori di servizi nonché
la libera circolazione dei servizi".
In realtà - come appena scritto nel punto 1.3. - anche questa direttiva ha
un obiettivo nascosto: la liberalizzazione della produzione dei servizi
all'interno del mercato europeo (che è cosa ben diversa dalla semplice
libera circolazione dei servizi).
Le norme liberalizzatrici (e, quindi, liberiste) si ritrovano nelle sezioni
2 e 3 del capo II della direttiva, intitolate "autorizzazioni" e "requisiti
vietati o sottoposti a valutazioni". Nel testo apparentemente asettico degli
articoli qui contenuti si introducono le norme che limitano fortemente la
possibilità degli stati e delle autonomie locali di intervenire per limitare
o impedire la libera produzione dei servizi; passo necessario per garantire
ai propri cittadini la disponibilità, la qualità, la quantità e il prezzo di
servizi (istituzionali, sociali, ed economici) costitutivi del vivere
comune.
Detto in termini semplici, che cosa impone la direttiva agli stati e alle
autonomie locali? Innanzitutto che si devono giustificare nel momento in cui
limitano la libera produzione di un dato servizio (nel gergo della
direttiva: impongono un regime di autorizzazione); in secondo luogo che - se
decidono di affidare ad un'impresa la produzione di un dato servizio - non
sono liberi di scegliere quale (i requisiti per la concessione
dell'autorizzazione devono essere non discriminatori).

2.2. I servizi: una liberalizzazione difficile
Perchè si è dovuti arrivare al 2004 per proporre una normativa europea che
organicamente disciplini la libera circolazione dei servizi (e delle imprese
che producono servizi)? Alla luce di quanto scritto nel punto 1.3. la
risposta diventa semplice: perchè proprio nel settore dei servizi il
processo di limitazione dell'autonomia degli stati e degli enti locali ha
trovato sino ad oggi maggiori ostacoli. Ciò non deve stupire:
dall'intervento pubblico nella produzione di servizi come l'energia,
l'acqua, l'istruzione, la sanità, dipende infatti la costituzione
sostanziale - economica e sociale - di una comunità, locale o nazionale che
sia.
Non deve stupire allora che dal Parlamento - unico organo dove i cittadini
sono direttamente rappresentati - sia venuta una forte interposizione nel
processo di approvazione della direttiva Bolkestein.

La direttiva Bolkestein si applica a tutti i servizi offerti a fronte di un
corrispettivo economico. E' bene chiarire che il corrispettivo non deve
essere necessariamente pagato direttamente dal fruitore, ma deve essere
comunque percepito dal produttore; in altri termini: la direttiva si applica
anche ai servizi gratuiti o a prezzo ridotto, il cui corrispettivo è pagato
dallo stato. Sarebbero invece esclusi i servizi direttamente e gratuitamente
erogati dallo stato (l'esempio usuale è quello della giustizia). La
crescente tendenza delle amministrazioni pubbliche ad affidare a terzi
(esternalizzare) la produzione di servizi anche importanti, li farebbe però
rientrare nuovamente nel campo di applicazione della direttiva.
La direttiva non si applica ai servizi di trasporto e alle "comunicazioni
elettroniche"; si tratta però di settori dove direttive specifiche hanno già
portato a realizzare processi di liberalizzazione.
Infine - e questa precisazione nelle note descrittive ufficiali della
direttiva dovrebbe togliere ai lettori in buona fede ogni dubbio sul delirio
liberista degli estensori - il testo non si applica alle "attività che
costituiscono una partecipazione diretta e specifica all'esercizio dei
pubblici poteri". E ci mancherebbe altro!
In ogni caso, l'esito della direttiva avrà un'influenza indiretta anche su
normative specifiche e di settore (ad esempio quella sui trasporti pubblici
locali) provocando l'accelerazione o il rallentamento di normative il cui
contenuto liberista e liberalizzatore è fuori discussione.